Общественно-правовой журнал

Об ограничении права гражданина на жалобу

Дата: 09 июля 2019

Использование права на жалобу по злому умыслу (стремление перехватить власть, завладеть имуществом, опорочить конкурента или идейного противника и пр.) или неосознанно может повлечь негативные социальные последствия

Валерий ЛАЗАРЕВ. Заместитель председателя Научно-консультативного совета ФПА РФ, главный научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
доктор юридических наук, профессор

Автор статьи с некоторых пор последовательно вступает в конфронтацию с теми, кто безоговорочно и, с его точки зрения, неоправданно воздает панегирик правам и свободам гражданина. Им опубликовано несколько специальных  статей об ограничении прав. Он следует аргументам серьезных мыслителей и государственных деятелей, для которых в социуме первую скрипку должны играть обязанности. Вместе с тем данная статья, отмечает автор, не предмет для общих рассуждений, а потребность вступить в полемику по вполне конкретному поводу. И пикантность этого решения в том, что рассуждать придется в стане тех, кто профессионально озабочен правами, кому в принципе не пристало публично афишировать институт ответственности. Это адвокаты, это правозащитники.

В пику моим оппонентам мой основной тезис: право гражданина на жалобу не является неотъемлемым; оно ограничено и должно быть ограничено законом как содержащее большую потенцию дезорганизации легитимного порядка.

22 июня с.г. по «Эху Москвы» слушал выступление Г.М. Резника, которому в итоге безрезультатно пытались навязать мысль о «расколе» в адвокатском сообществе. Дорогие журналисты, нет никакого раскола в адвокатском сообществе! Раскол мыслим только в принципиальных вопросах. А они урегулированы и, по признанию даже зарубежных специалистов, очень неплохо, Законом об адвокатской деятельности. Раскручиваемая (уж не по заказу ли?) история представляется мне простой и типичной, как молоко на губах ребенка. К сожалению, некоторые процессы только обостряются условиями информационного общества, в котором отрабатываются технологии прибыльного (в широком смысле) влияния сетей и печати. Что поделаешь, коммунисты работают в банках и имеют зарубежные счета, демократы чернят законодательный орган и суд, адвокаты требуют от следственных органов привлечения к ответственности, чиновники погрязли в коррупции, а народ, похоже, мирит с ними со всеми формула «кто успел, тот и съел».

Адвокаты ситуацию хорошо знают – она предметно рассматривалась на их съезде, где была практически единогласно принята «Резолюция о соблюдении адвокатской этики», в которой осуждалось «Открытое обращение» группы адвокатов на имя председателя Следственного комитета РФ с просьбой «обеспечить объективное и своевременное расследование… всех данных о финансовых и иных злоупотреблениях представителей органов управления» Адвокатской палаты Республики Башкортостан (см. https://fparf.ru/documents/fpa-rf/documents-of-the-congress/resolution-on-the-observance-of-legal-ethics/). Оглашал ее как раз Генри Маркович, и я, признаюсь, отважился в перерыве подойти к нему и пожать руку в знак одобрения его позиции. На радио безупречные в правовом плане аргументы были повторены. Это и то, что только палата субъекта Федерации решает, как ей распорядиться своими средствами, и то, что авторы обращения не имеют отношения к Республике Башкортостан, и то, что беспрецедентно адвокатам взывать к следственным органам с обвинениями в чей-либо адрес, и др.

Форма открытого обращения избрана для того, чтобы замутить воду. Авторы (юристы!) пишут без ссылок на законодательство, с фарисейским в данном случае привлечением института  презумпции невиновности и оговоркой, что не имеют право для обвинений.  Одновременно они обвиняют следственные органы (это адвокаты!) за отказ в возбуждении уголовного дела, указывая на притворство сделок, на родство управленцев в адвокатской палате и т.п. Между тем из смысла конституционных норм о свободе в экономической сфере вытекает конституционное признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина (можно приводить на этот счет многие указания КС РФ, см., например, его Постановление от 23 февраля 1999 г. № 4-П). В бизнесе, увы, не просто притворяются, но и прикидываются часто. И только если при этом нарушен закон, есть гражданско-правовые возможности признания сделки недействительной. В советское время Закон запрещал прием на работу в одну организацию близких родственников. Сейчас это фактически снизу до верха едва ли не норма. И бизнес того часто требует. Поэтому критические стрелы следует направлять в другую сторону, если их вообще следует направлять с учетом характера базовых экономических отношений. Сегодня, по справедливому замечанию известного конституционалиста, «ценность власти все более наполняется экономическим содержанием, вплоть до воспроизведения архаичных, казалось бы, моделей “власть-собственность” … во власть идут часто с одной единственной целью: зарезервировать существующие или приобрести новые источники доходов» (В.И. Крусс).

Но меня смутило (возможно, в чем-то не понял мэтра) вот что: мне показалось – Генри Резник более лояльно и с пониманием отнесся бы к ситуации, в которой жалобщиками были бы простые граждане, а не люди в адвокатском статусе. Похоже, адвокаты и настаивали на том, что они использовали право на обращение в качестве просто граждан. Могут ли простые граждане входить в решение вопросов корпорации, к которой они отношения не имеют? Могу ли я сетовать на то, что, скажем, «Газпром» тратит слишком большие деньги на свои офисы (даже будучи вкладчиком его банка)? Могу ли я, например, обратиться в Минобр по поводу того, что частный вуз, в котором когда-то преподавал, расходует свои деньги расточительно, а его ректор летает в командировки бизнес-классом? Мне говорят, что адвокатские палаты осуществляют публичную деятельность. Да, но на каких началах? А чья деятельность не имеет публичного окраса?

Интересно, а как Конституционный Суд реагирует в этой связи на жалобы граждан? Сошлюсь на сравнительно недавнее Определение КС РФ от 24 апреля 2018 г. № 1098-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вячеслава Ивановича Жукова на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 4, пунктом 7 статьи 31, пунктами 1 и 7 статьи 33 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”», которым отказано в признании нарушения конституционных прав гражданина, обратившегося с жалобой на ряд законоположений, направленных на регулирование адвокатуры как профессионального объединения адвокатов. Как отметил Конституционный Суд РФ, «особый правовой статус таких корпоративных образований, как адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, предопределяет право федерального законодателя определить в законе принципы внутренней организации их деятельности, в том числе порядок формирования их органов, их структуру, порядок принятия ими решений с учетом, однако, необходимости обеспечения баланса между государственно-властными и внутрикорпоративными началами регулирования деятельности адвокатских палат, и, в частности, права адвокатской палаты как независимого от государства корпоративного образования самостоятельно формировать свои руководящие органы, определять их персональный состав; действуя в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий, федеральный законодатель установил, что адвокатура, представляющая собой профессиональное объединение адвокатов, как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов (Определение от 26 января 2017 года № 211-О)…». И далее – имеющее прямое отношение к рассмотрению казуса, возникшего в адвокатской палате Башкирии: адвокат обязан «соблюдать Кодекс профессиональной этики адвоката и исполнять решения органов адвокатской палаты; за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей адвокат несет ответственность, предусмотренную данным Федеральным законом (статья 7). Органом, уполномоченным рассматривать жалобы на действия (бездействие) адвокатов, является адвокатская палата субъекта Российской Федерации в лице квалификационной комиссии, к полномочиям которой относится дача заключения о наличии или отсутствии в действиях (бездействии) адвоката нарушений, о неисполнении или ненадлежащем исполнении им своих обязанностей; при этом в порядке, предусмотренном Кодексом профессиональной этики адвоката, и при наличии допустимого повода президент адвокатской палаты возбуждает дисциплинарное производство (статья 22, подпункт 9 пункта 3 и пункт 7 статьи 31, пункты 1 и 7 статьи 33 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”). Установление же порядка рассмотрения и разрешения жалоб, представлений, обращений в отношении адвокатов в рамках специального правового акта – Кодекса профессиональной этики адвоката (раздел второй “Процедурные основы дисциплинарного производства”), принятого I Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 года, согласуется с положениями Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” (пункт 2 его статьи 4), вызвано необходимостью соблюдения принципов независимости и самоуправления адвокатуры, а также тем, что предполагается более полное и четкое регулирование вопросов адвокатской деятельности самим адвокатским сообществом» (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2007 года № 293-ОО и от 13 октября 2009 года № 1302-О-О)…».  

Кстати, заметим, что право приобрести статус адвоката со всеми вытекающими последствиями является по своей юридической природе не коллективным, а индивидуальным правом, принадлежащим каждому гражданину в отдельности. И только его жалоба может приниматься к производству, если это право нарушено. Гражданин Российской Федерации, избравший профессиональную деятельность в качестве адвоката, добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре. Из этого вытекает, что запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, полученным лицом, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение его конституционных прав. Конкретный объем запретов и ограничений является прерогативой законодателя и установлен Законом об адвокатской деятельности, а спорные вопросы по реализации соответствующих норм решаются органами адвокатского сообщества.

Итак, возвращаясь к нашему исходному тезису, вновь усомнимся, что право жалобы не ограничено ни поводом, ни временем, ни по предмету, ни по содержанию. А по адресату? Или можно сразу или последовательно посылать жалобу Президенту? В ООН? Ограничен ли орган своей компетенцией по рассмотрению жалоб? Или его право беспредельно? Есть ли разница в рассмотрении правовых либо моральных по содержанию жалоб?

Ответы на эти и многие другие вопросы зависят от того, как есть или как должно быть. В субъектах, полномочных разрешать жалобу, надо различать относящихся к режиму демократическому и авторитарному, а в поводах и предметах жалоб – учитывать специфику тоталитаризма, когда государство ничем свою компетенцию не ограничивает – за любую занавеску в твоем доме может заглянуть. И к нему в этом случае идут по любому поводу. Самую существенную роль играет господство одной из форм собственности. Там, где «все вокруг колхозное и все вокруг мое», – это одно, там все в публичном интересе, но там, где провозглашается незыблемость частной собственности, – всякое посягательство на решения собственника серьезно ограничено. Только про себя (не вслух) можно озаботиться, что какой-то собственник не так владеет, не так пользуется и не так распоряжается своим имуществом. Разумеется, он не может нарушать прямые законодательные запреты. И только!

Если дебатировать по вопросу: «как должно быть?», мнения обязательно разойдутся и, как представляется, следует исключить крайние (вспомним демократический подход Руссо!). Жалоба по сути своей имеет позитивное значение, но использование права на жалобу, как свидетельствуют неисчислимые факты, по злому умыслу (стремление перехватить власть, завладеть имуществом, опорочить конкурента или идейного противника и пр.) или неосознанно может повлечь негативные социальные результаты. Поэтому право жалобы должно законодательно ограничиваться процессуально (!): по основаниям, по кругу лиц, подающих жалобу и по кругу лиц, ее рассматривающих.  Оно должно быть ограничено во времени – наряду с бессрочным правом целесообразно предусматривать разные сроки для разных жалоб. Право жалобы должно лимитироваться пространством и обстоятельствами, послужившими ее предметом. Подлинно демократическая общественность остро противится тому, чтобы государство «кошмарило» бизнес, но ведь нередко это делается с подачи «общественников», а число поступающих от граждан жалоб само по себе кошмарно. Навскидку: за 2018 г. в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае поступило 960 обращений от 1124 субъектов предпринимательской деятельности (http://ombudsmanbiz59.ru/analiz-obrashhenij-postupivshih-v-adres-upolnomochennogo-za-2018-god/). Более 500 тыс. жалоб граждан направлено в Роструд и государственные инспекции труда в регионах в 2018 г. (https://tass.ru/obschestvo/6437031). В мае 2018 г. в адрес Правительства РФ пришло 13 542 обращения, в том числе 99 коллективных, под которыми поставили подписи 3016 человек (http://services.government.ru/overviews/32837/). Во II квартале 2018 г. в адрес Президента поступило 258 045 обращений (57,5 процента корреспонденции), 75 797 запросов информации (16,9 процента корреспонденции) и 114 956 сообщений (25,6 процента корреспонденции) (http://letters.kremlin.ru/digests/203). В этом году вышли на абсолютный рекорд обращения, адресованные Президенту на «Прямую линию», – ушли за 3 млн 200 тыс. (https://rg.ru/2015/04/16/obrashenia-site-anons.html). Много. «Неладно что-то в датском королевстве». Но это не к тому, чтобы число жалоб ограничивать, а к тому, чтобы решать жизненные проблемы, оптимизируя реальные коммуникации граждан непосредственно «в поле». Тягостное впечатление производят случаи, когда отдельные предприимчивые ребята индивидуально или, организуясь в общественные формирования, используя общие легальные демократические формы, осуществляют частно-корыстные интересы. Разумеется, за пределами специальных законов, за пределами демократических законодательных процедур.

Ограничения права жалобы гражданина должны различаться в зависимости от того, вытекают ли они из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, определяется ли их рассмотрение федеральным законодательством, уставами и положениями или это жалобы, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок рассмотрения. Конституционное право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления установлено в ст. 33 Конституции РФ, а порядок рассмотрения обращений предусмотрен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Представляется, что многие его положения нуждаются в конкретизации и официальном толковании на предмет пределов и законности допустимости и ограничения права жалобы.

Авторы и герои статьи